Udzielanie informacji o środowisku i udział społeczeństwa w ochronie środowiska

Niniejszy wpis blogowy chciałabym poświęcić instytucji udzielania informacji o środowisku i udziału społeczeństwa w ochronie środowiska, będącymi w mojej ocenie, kolejnymi ważnymi mechanizmami prawnej ochrony środowiska (obok opisywanej wcześniej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko)

Obie instytucje zostały uregulowane w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. z 3 października 2018 r., Dz.U. z 2018r., poz. 2081).

Instytucja udzielania informacji o środowisku wyraża się przede wszystkim w powszechnym prawie każdego z nas do pozyskania informacji o środowisku. Prawo do uzyskania kompletnej i rzetelnej informacji na temat stanu środowiska jest gwarancją prawidłowego funkcjonowania społeczeństwa. Bez tej gwarancji, prawo społeczeństwa do udziału w życiu publicznym byłoby znacznie ograniczone. Prawo do informacji, w tym informacji o środowisku, stanowi elementarne uprawnienia społeczeństwa w ochronie środowiska. Zasadą jest, że każdy z nas ma prawo do złożenia zapytania o udzielenie informacji na temat środowiska, bez konieczności wykazywania jakiegokolwiek interesu prawnego, czy faktycznego w pozyskaniu takiej informacji.

Udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:

  • stanu powietrze, wody, powierzchnia ziemi, kopalin, klimatu, krajobrazu i obszarów  naturalnych, w tym bagien, obszarów nadmorskich i morskich, a także roślin, zwierząt i innych elementów różnorodności biologicznej, w tym organizmów genetycznie zmodyfikowanych, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
  • emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska;
  • środków administracyjnych, polityki, przepisów prawnych, planów, programów, porozumień   w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę środowiska i jego poszczególnych elementów;
  • raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
  • analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań podejmowanych w celu ochrony środowiska;
  • stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim są związane z uwarunkowaniami środowiskowymi.

Aby uzmysłowić jakie informacje o środowisku są udostępnianie przykładowo można wskazać wyrok  Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2016 r. I OSK 462/15, w którym stwierdzono, że informacja dotyczące biomasy jako informacja o środowisku podlega udostępnieniu. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że „informacje dotyczące świadectw pochodzenia energii stanowią informacje dotyczące środków i działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, w postaci roślin i kopalin, bądź mających na celu ochronę tych elementów, a zatem stanowią informacje podlegające udostępnieniu na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 tej ustawy.” Dalej NSA wskazał, że „informacje dotyczące świadectw źródeł biomasy pochodzenia leśnego (materiału drzewnego) wykorzystywanej przy produkcji energii, zawarte w oświadczeniach dostawców i wytwórców paliw oraz kartach przekazania odpadu, w tym dane tych wytwórców i dostawców stanowią informacje dotyczące środków i działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, w postaci roślin i kopalin, jak również są przedmiotem analizy w ramach tych środków i działań, a zatem stanowią informacje podlegające udostępnieniu na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 i 5 tej ustawy.” Ponadto, zdaniem NSA „informacje dotyczące świadectw dokumentów księgowych (np. faktur), z których wynikają ceny biomasy wykorzystywanej w procesie wytwarzania energii elektrycznej z biomasy wraz z listami dostawców stanowią informacje dotyczące analiz wykorzystywanych w ramach środków i działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, w postaci roślin i kopalin, bądź mających na celu ochronę tych elementów, a zatem stanowią informacje podlegające udostępnieniu na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Prawo do informacji o środowisku oczywiście nie ma i nie może mieć charakteru absolutnego. Istnieją  ustawowo określone okoliczności, w których organy odmawiają udzielania informacji o środowisku. Są to sytuacje związane z ochroną informacji niejawnych, bezpieczeństwem państwowym, ochroną praw własności intelektualnej, ochroną informacji o wartości handlowej, czy też ochroną danych osobowych. Właśnie ze względu na ochronę informacji handlowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 marca 2014 r., IV SA/Wa 2136/13 uznał, że mapa projektu zagospodarowania złoża, stanowiąca załącznik do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża nie podlega ujawnieniu w trybie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Sądu taka „mapa zawiera informacje o wartości handlowej, których ujawnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję podmiotu, który ją wykonał. Mapa zawiera bowiem szczegóły technologiczne oraz informacje dotyczące sposobu zagospodarowania złoża m.in. w postaci zlokalizowania otworów eksploatacyjnych, otworów niepodłączonych, otworów zlikwidowanych, obrazuje kontur złoża, granice obszaru górniczego, granice terenu górniczego, przekroje geologiczne, lokalizuje zabudowę technologiczną kopalni.”

Codzienne informacje jakie otrzymujemy za pośrednictwem mediów na temat stanu powietrza, stężenia smogu są także przejawem realizacji naszego prawa do informacji o środowisku. Prawo każdego z nas do informacji o środowisku stanowi z kolei o obowiązku organów administracji publicznej do monitorowania stanu środowiska i rzetelnego zbierania tych informacji. Dlatego też, został powołany do życia Państwowy Monitoring Środowiska – http://www.gios.gov.pl/pl/stan-srodowiska/pms#czym_jest_pms, prowadzony przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska.

Przykładem jednego z największych naruszeń prawa do rzetelnej informacji o środowisku, jest moim zdaniem, katastrofa atomowa w Czarnobylu, kiedy do władze państwowe wstrzymywały się z podaniem informacji o tym zdarzeniu i z wdrożeniem środków zapobiegającym nadmiernemu napromieniowaniu.

Z kolei udział społeczeństwa w ochronie środowiska wyraża się w dwóch zasadniczych formach: po pierwsze w postaci prawa każdego z nas do składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Po drugie, w postaci uprawnienia organizacji ekologicznych do udziału, na prawie strony, w postępowaniach środowiskowych wymagających udziału społeczeństwa.

W jaki sposób należy zatem rozumieć postępowanie środowiskowe wymagające udziału społeczeństwa ? O tym, czy postępowanie środowiskowe wymaga udziału społeczeństwa decydują przepisy prawa rozproszone w wielu ustawach. Można jednak wyróżnić jedno ważne kryterium – są to te postępowania, w ramach których przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jest to oczywiście postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ale także przykładowo:

  • postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, o pozwoleniu na wznowienie robót, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego oraz o pozwoleniu na realizację inwestycji (w zakresie budowli przeciwpowodziowych), w ramach którego przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, czy też
  • postępowanie w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego dla nowo zbudowanej instalacji, o zmianie pozwolenia zintegrowanego polegającej na udzieleniu takiego odstępstwa oraz o wydaniu lub zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji.

Każda organizacja ekologiczna, powołując się na swoje cele statutowe, jest uprawniona do przystąpienia do postępowania administracyjnego, działając w imieniu społeczeństwa i reprezentując interes publiczny. Posiada uprawnienia strony postępowania, co oznacza, że ma prawo przedstawiania swojego stanowiska w sprawie, składania wniosków dowodowych, udziału w rozprawach administracyjnych, prawo dostępu do dokumentacji związanej z postępowaniem oraz prawo złożenia odwołania od decyzji administracyjnej, czy też na kolejnym etapie sprawy, prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Katarzyna Ludwichowska – radca prawny

Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko

Wiele planowanych przedsięwzięć budowlanych wymaga uprzedniej oceny oddziaływania na środowisko. Obowiązek zorganizowania i przedstawienia raportu oddziaływania na środowisko spoczywa na  przedsiębiorcy – inwestorze. Jest to obowiązek czasochłonny i kosztowny. Jednak ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stanowi, moim zdaniem, kluczowy instrument ochrony środowiska. Pełni funkcję prewencyjną i kontrolną zarazem. Dzięki ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko można uniknąć realizacji przedsięwzięć zagrażających  środowisku, czy też przedsięwzięć, które są sprzeczne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko pozwala także na wybór, spośród kilku wariantów realizacji przedsięwzięcia, tego wariantu, który jest najbezpieczniejszy, najbardziej racjonalny dla środowiska.

Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowań administracyjnych, które zmierzają do wydania:

  • decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

Ponadto:

  • decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych;
  • decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
  • decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego;
  • decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych,

jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

oraz

  • decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej,

Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się, jeżeli planowane przedsięwzięcie:

  • może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
  • może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony przez właściwy organ administracji publicznej, mając na uwadze całokształt okoliczności związanych z realizację tego przedsięwzięcia.

Ponadto każde inne przedsięwzięci wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli:

  • przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;
  • obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony przez organ, mając na uwadze całokształt okoliczności związanych z realizację tego przedsięwzięcia.

To przepisy wykonawcze w postaci Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.  tj. z dnia 21 grudnia 2015 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyliczają jakie przedsięwzięcia są uznawane za te, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i te które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przykładowo można wskazać, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko należą m.in.:

  • elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, o mocy cieplnej nie mniejszej niż 300 MW;
  • instalacje do pierwotnego i wtórnego wytopu surówki żelaza lub stali surowej, w tym instalacje do ciągłego odlewania stali;
  • autostrady i drogi ekspresowe;
  • budowle piętrzące wodę o wysokości piętrzenia nie mniejszej niż 5 m; lotniska o podstawowej długości drogi startowej nie mniejszej niż 2100 m.

Z kolei przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko są m.in.:

  • elektrownie wodne;
  • instalacje do budowy lub naprawy statków powietrznych;
  • instalacje do produkcji lub naprawy sprzętu kolejowego;
  • stocznie produkcyjne lub remontowe;
  • punkty do zbierania lub przeładunku złomu.

Natomiast wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 10 grudnia 2009 r. C-205/08  podaje przykład sytuacji gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie wynika wprost z ustawy, ale winien zostać nałożony przez organy administracji publicznej. W wyroku tym podniesiono, że „przedsięwzięcie takie jak konstrukcja napowietrznych linii elektrycznych o napięciu co najmniej 220 kV i długości powyżej 15 km, powinno być poddane przez właściwe organy administracji państwa członkowskiego procedurze oceny oddziaływania na środowisko również wtedy, gdy jest to przedsięwzięcie transgraniczne i jedynie jego odcinek krótszy niż 15 km znajduje się na terytorium tego państwa członkowskiego.”

Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest opracowywany na zlecenie i koszt inwestora przez biegłych specjalistów, a nawet instytucję naukowo-badawczą. Opracowany raport jest prywatną, specjalistyczną ekspertyzą, która stanowi ważny element postępowania administracyjnego. Raport środowiskowy powinien opisywać m.in. takie kwestie jak:

  • charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania;
  • główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych;
  • przewidywane rodzaje i ilości emisji, w tym odpadów, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia;
  • informacje o różnorodności biologicznej, wykorzystywaniu zasobów naturalnych, w tym gleby, wody i powierzchni ziemi;
  • informacje o zapotrzebowaniu na energię i jej zużyciu;
  • ryzyko wystąpienia poważnych awarii lub katastrof naturalnych i budowlanych, przy uwzględnieniu używanych substancji i stosowanych technologii, w tym ryzyko związane ze zmianą klimatu;
  • opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;
  • opis istniejących w sąsiedztwie lub w bezpośrednim zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia zabytków chronionych na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
  • informacje na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem;
  • opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową;
  • analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.

Wielokrotnie sądy administracyjne wskazywały jaką rolę w postępowaniu administracyjnym spełnia raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przykładowo można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2018 r., w sprawie II SA/Go 229/18, w którym wyjaśnione, że „raport oddziaływania na środowisko jest podstawowym dokumentem stanowiącym podstawę oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przybiera on formę opracowania naukowego. Wynika to przede wszystkim z zakresu zagadnień, jakich analizę dokument ten powinien zawierać. Stąd też autor takiego raportu powinien mieć specjalistyczną wiedzę. […] Jako dokument posiada szczególną moc dowodową, która wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, organizacyjnych, logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Raport powinien mieć charakter kompleksowy i odnosić się do wszystkich potencjalnych wymaganych przez przepisy prawa kwestii, co jednak nie wyklucza jego uzupełnienia w toku postępowania administracyjnego, czy to na żądanie organu prowadzącego to postępowanie, czy też na wniosek któregoś z organów opiniujących lub uzgadniających. Raport oceny oddziaływania może zatem podlegać uzupełnieniu, autor raportu lub inna osoba dysponująca wiedzą specjalistyczną może udzielić wyjaśnień w zakresie powziętych przez organ wątpliwości.”

Cytowany wyrok nie jest odosobnionym poglądem, ale odzwierciedla jednolite stanowisko sądownictwa administracyjnego tym zakresie i bardzo dobrze podsumowuje to czym jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Katarzyna Ludwichowska – radca prawny