Jak dochodzić rekompensat za ograniczenie prawa własności w związku z ochroną środowiska?

Święte prawo własności w zderzeniu z prawem ochrony środowiska może być na różne sposoby ograniczane, gdyż sprawą nadrzędną w wielu przypadkach jest ochrona środowiska. Trudność wielu spraw mojej codziennej praktyki zawodowej polega na tym, aby odnaleźć równowagę pomiędzy interesami właściciela nieruchomości i jego prawem do swobodnego korzystania i rozporządzania nieruchomością, a koniecznością ochrony dobra nadrzędnego jakim jest środowisko naturalne. W ślad za każdym ograniczeniem prawa własności musi iść gwarancja rekompensaty. W związku z tym, w ramach niniejszej publikacji opisuję konstrukcję roszczeń rekompensacyjnych z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska, przewidzianych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. tj. z 2018, poz. 799) (dalej: Prawo ochrony środowiska).

Będzie to długi wpis, ale zależało mi na tym, aby w jednej publikacji umieścić kluczowe informacje, które stanowią w mojej ocenie punkt odniesienia dla wielu innych, bardziej szczegółowych regulacji.

Punktem wyjście do rozważań są przepisy prawa o charakterze ogólnym znajdujące się w art. 129 ustawy Prawo ochrony środowiska, które stanowią, że:

  •  jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości albo użytkownik wieczysty może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części, natomiast
  • jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie ma charakteru istotnego, a z nieruchomości nadal można korzystać, jednak z pewnymi niedogodnościami, wówczas właścicielowi nieruchomości, użytkownikowi wieczystemu i każdej osobie, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości (np. służebność), przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną szkodę, przy czym szkoda ta obejmuje również zmniejszenie wartości nieruchomości.

Zdarzeniem, które determinuje możliwość dochodzenia wskazanych roszczeń jest wejście w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie korzystania z nieruchomości.

Na gruncie opisywanej konstrukcji prawnej Sąd Najwyższy-Izba Cywilna w postanowieniu z 10 września 2018 r., II CSK 207/18 wskazał, że „przepis art. 129 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska stanowi samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych związanych z wprowadzonym ograniczeniem korzystania z nieruchomości, a przesłankami tej odpowiedzialności są:

  • wejście w życie aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,
  • szkoda poniesiona przez jej właściciela oraz
  • związek przyczynowy między wprowadzonym ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości a szkodą.”

W ramach niniejszej publikacji chciałabym omówić trzy sytuacje prawne, które mogą doprowadzić do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i stanowić podstawę prawną dochodzenia roszczeń rekompensacyjnych:

1.            utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania;

2.            poddanie szczególnej ochronie określonych obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody;

3.            utworzenie strefy przemysłowej.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania

Na wstępie, należy wyjaśnić czym jest obszar ograniczonego użytkowania. Obszary ograniczonego użytkowania uchwala się aktem prawa miejscowego (uchwała sejmiku województwa, lub uchwała rady powiatu) dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej, obiektów sieci gazowej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej, w sytuacji gdy z przeglądu ekologicznego, albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu (tak. art. 135 ust 1 Prawa ochrony środowiska).

Omawiając dalej niniejsze zagadnienie, chciałabym posłużyć się przykładem sprawy o sygnaturze I ACa 1201/17, która była rozpoznawana przez Sąd Apelacyjny w Poznaniu. W tej sprawie właściciele nieruchomości dochodzili odszkodowania związanego z koniecznością poniesienia nakładów akustycznych w budynku mieszkalnym oraz z tytułu spadku wartości nieruchomości w związku z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska, w którym została ujęta ich nieruchomość. To właśnie fakt podjęcia przez sejmik województwa uchwały w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska stał się punktem wyjścia do dochodzenie roszczeń.  Uchwała tworząca obszar ograniczonego użytkowania jest aktem prawa miejscowego powodującym ograniczenie korzystania z nieruchomości. W takiej uchwale wprowadza się szereg ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości poprzez nałożenie np. dodatkowych wymagań technicznych dla zabudowy, na przykład w opisywanej sprawie, stosowanie przegród budowlanych o odpowiedniej izolacyjności akustycznej.

W opisywanej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że „już samo objęcie nieruchomości strefą ograniczonego użytkowania spowodowało ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, chociażby z uwagi na zawężenie uprawnień właścicieli wyrażające się np. w konieczności znoszenia ponadnormatywnego hałasu (…) Okoliczność, że lotnisko funkcjonowało od wielu lat i emitowało hałas także wcześniej, zdaniem Sądu, nie pozbawiło uprawnionych prawa do roszczenia odszkodowawczego.” W przedmiotowej sprawie Sąd zasądził na rzecz właścicieli nieruchomości odszkodowanie. W tym przypadku, roszczenia zostały zasądzone od spółki zarządzającej lotniskiem, gdyż w sytuacji gdy dochodzi do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania, obowiązanym do rekompensaty jest ten podmiot, którego działalność spowodowała wprowadzenie takich ograniczeń (tak. art. 136 ust. 2 Prawa ochrony środowiska).

Należy zwrócić uwagę, że opisywany stan faktyczny uzasadniał zasądzenie odszkodowania, ale nie uzasadniał roszczenia o wykupienie nieruchomości lub jej części. Bowiem niedogodności związane z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania ze względu na działalność lotniska, nie były tego rodzaju, że istotnie ograniczały lub uniemożliwiały korzystania z nieruchomości w ogóle.

Należy także zwrócić uwagę, za wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 17 września 2018 r. I ACa 36/18, że „co do zasady – okoliczność, iż nabycie nieruchomości nastąpiło już przy istniejących ograniczeniach wynikających z położenia tej nieruchomości na obszarze ograniczonego użytkowania, wyklucza dochodzenie odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości. Cena nabycia nieruchomości w tych warunkach uwzględnia już bowiem istniejące ograniczenia.” W opisywanej sprawie lotniska, powodowie byli już właścicielami nieruchomości, gdy został uchwalony obszar ograniczonego użytkowania.

W opisywanej sytuacji roszczeń rekompensacyjnych dochodzi się przed sądem cywilnym. Niezbędnym elementem postępowania jest rzetelna opinia biegłego sądowego, która wykaże słuszność dochodzonych roszczeń co do ich wysokości.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z poddaniem szczególnej ochronie określonych obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Jest to kolejna sytuacja, w której może dojść do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ze względu na ochronę środowiska. W tym przypadku ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest wynikiem funkcjonowania, utworzenia lub rozszerzenia form ochrony przyrody.

Formy ochrony przyrody to parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, pomniki przyrody, stanowiska dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, ochrona gatunkowa roślin, zwierząt i grzybów.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić także na skutek wyznaczenia obszarów cichych. Przedstawione sytuacje zostały unormowane w art. 130 i następnych ustawy Prawo ochrony środowiska.

Przykładowo, utworzenie parku narodowego czy też rezerwatu z mocy prawa wprowadza szereg ograniczeń dla właściciela nieruchomości znajdującej się w ich obszarze, jak na przykład:

  • zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych,
  • zakaz prowadzenia działalności wytwórczej, handlowej i rolniczej,
  • ­zakaz stosowania chemicznych i biologicznych środków ochrony roślin i nawozów.

Tych ograniczeń jest wiele więcej, w tym tak oczywiste jak zakaz polowania, zakaz niszczenia roślin, zakaz płoszenia zwierząt, zakaz palenia ognisk, zakaz zakłócania ciszy.

Są różne tryby tworzenia poszczególnych form ochrony przyrody. Inne są też zasady funkcjonowania tychże form. Jednak zawsze należy pamiętać, że punktem wyjścia do dochodzenia roszczeń rekompensacyjnych jest wejście w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie korzystania z nieruchomości.

I tak, przykładowo, part narodowy jest tworzony ustawą[1] (ustawa nie jest aktem prawa miejscowego). Ale statut parku jest już nadawany w formie rozporządzenia ministra ds. środowiska, a określenie i zmiana granic parku narodowego następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Z kolei rezerwat przyrody jest tworzony w drodze aktu prawa miejscowego w formie zarządzenia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a park krajobrazowy w drodze uchwały sejmiku województwa, która również jest aktem prawa miejscowego. Ponadto, utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody obejmujące obszary, które stanowią prywatne nieruchomości, następuje za zgodą właściciela, a w razie braku jego zgody – w trybie wywłaszczenia określonym w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Utworzenie lub powiększenie obszaru parku narodowego lub rezerwatu przyrody jest uznane za cel publiczny.

Chcąc dochodzić roszczeń rekompensacyjnych z tytułu ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z poddaniem szczególnej ochronie określonych obszarów lub obiektów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, należy w każdym przypadku przeprowadzić szczegółową analizę przepisów prawa regulujących zasady tworzenia i funkcjonowania poszczególnych form ochrony przyrody. Należy także sprawdzić, czy przepisy szczególne nie przewidują innych form rekompensaty za ograniczenia w sposobie korzystania z prawa własności, np. w postaci odszkodowania lub nieruchomości zamiennej uzyskanych na skutek rokowań przeprowadzonych przed wywłaszczeniem. Należy bowiem pamiętać, że roszczenia rekompensacyjne z art. 129 Prawa ochrony środowiska, ze względu na swój ogólny i uzupełniający charakter, znajdą zastosowanie dopiero wówczas, gdy nie ma innych przepisów o charakterze szczególnym, a osoby uprawnione nie zostały zaspokojone w innym trybie, powiązanym z samym procesem tworzenia danej formy ochrony przyrody.

Do tego wszystkiego należy wskazać, że dochodzenie roszczeń rekompensacyjnych z art. 129 Prawa ochrony środowiska, w analizowanym przypadku jest nieco inne jak w przypadku obszarów ograniczonego użytkowania – odbywa się bowiem dwuetapowo. W pierwszym etapie – administracyjnym – to starosta ustala w drodze decyzji administracyjnej wysokość odszkodowania. Natomiast strona niezadowolona z decyzji, może w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia wnieść powództwo do sądu powszechnego, rozpoczynając tym samym drugi etap – cywilny. Nie ma w tym przypadku administracyjnego trybu odwoławczego. Poza tym, należy wskazać, że droga sądowa przysługuje także w razie niewydania decyzji przez właściwy organ w terminie 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania przez poszkodowanego.

W przedstawionych przypadkach obowiązanymi do wypłaty odszkodowania lub wykupu nieruchomości są:

  • właściwa jednostka samorządu terytorialnego – jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku uchwalenia aktu prawa miejscowego przez organ samorządu terytorialnego;
  • reprezentowany przez wojewodę Skarb Państwa – jeżeli ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w wyniku wydania rozporządzenia Rady Ministrów, właściwego ministra albo wojewody.

Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z utworzeniem strefy przemysłowej

Strefy przemysłowe są tworzone na obszarach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania oraz magazynowania (tak art. 136a ust 1 Prawo ochrony środowiska), w sytuacjach gdy mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych, nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska. Procedura utworzenia strefy przemysłowej jest wszczynana na wniosek władającego powierzchnią ziemi, która ma zostać objęta strefą przemysłową. Strefa przemysłowa jest tworzona w drodze uchwały sejmiku województwa, zatem w drodze aktu prawa miejscowego. Nie można utworzyć strefy przemysłowej na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wnioskodawca do wniosku jest zobowiązany dołączyć pisemną zgodę wszystkich pozostałych władających powierzchnią ziemi na obszarze proponowanej strefy przemysłowej, na objęcie ich nieruchomości strefą przemysłową. I to jest najważniejszy moment, determinujący możliwość dochodzenia, ewentualnie w przyszłości roszczeń rekompensacyjnych.

Pisemna zgoda władających powierzchnią ziemi, na objęcie ich nieruchomości strefą przemysłową wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia roszczeń rekompensacyjnych w tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości, chyba, że szkoda spowodowana utworzeniem strefy przemysłowej powstała w związku z tym, że:

  • uchwała sejmiku województwa o utworzeniu strefy przemysłowej[2] w istotnym zakresie jest niespójne z pierwotnymi propozycjami dotyczącymi funkcjonowania strefy przemysłowej;
  • doszło do zmiany uchwały sejmiku województwa o utworzeniu strefy przemysłowej.

W związku z tym, zgoda nie może być „szablonowa”. Musi być rezultatem świadomej decyzji władającego nieruchomością, który miał możliwość zapoznania się z wnioskiem władającego powierzchnią ziemi o utworzenie strefy przemysłowej.

Niestety Prawo ochrony środowiska milczy na temat tego w jakim trybie i od kogo można ewentualnie dochodzić roszczeń rekompensacyjnych. Nie zostało uregulowane expressis verbis czy w omawianym przypadku należy zastosować drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym i złożyć pozew przeciwko osobie na wniosek której strefa została utworzona, analogicznie jak w przypadku obszarów ograniczonego użytkowania, czy też droga dochodzenia roszczeń rekompensacyjnych ma charakter dwuetapowy administracyjno-cywilny, podobnie jak w przypadku roszczeń rekompensacyjnych z tytułu objęcie nieruchomości szczególną ochroną przewidzianą w ustawie o ochronie przyrody. Nie została też przewidziana trzecia, inna droga postępowania.

Mając jednak na uwadze przyczyny i funkcje tworzenia zarówno ograniczonego obszaru użytkowania jak i strefy przemysłowej, jako obszarów specjalnych, na których dochodzi do przekroczenia standardów i norm środowiskowych w związku z prowadzeniem na tych terenach działalności znacznie ingerującej w środowisko, w opisywanym przypadku należy zastosować procedurę sądową analogiczną do tej stosowanej w przypadku utworzenia ograniczonej strefy użytkowej.

Termin do dochodzenia roszczeń rekompensacyjnych

Zgodnie z przepisami obowiązującymi jeszcze na początku 2019 r. z roszczeniami rekompensacyjnymi przewidzianymi w art. 129 Praw ochrony środowiska można było wystąpić w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Jednak na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2018 r., K 2/17, który stwierdził, że termin 2 lat jest zbyt krótki, a przez to niezgodny z Konstytucją, 22 lutego 2019 r. została uchwalona ustawa zmieniająca ustawę Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019. Poz. 452), która przedłużyła rzeczony termin z 2 do 3 lat.  W orzecznictwie przyjęto spójny pogląd, że termin do wystąpienia z roszczeniami rekompensacyjnymi jest terminem zawitym, co oznacza, że po jego upływie możliwość dochodzenia roszczeń bezwzględnie wygasa. Biegu tego terminu nie można ani zawiesić, ani przerwać. Przez wystąpienie z roszczeniem należy rozumieć, jego zgłoszenie albo bezpośrednio adresatowi tych roszczeń, albo poprzez złożenie pozwu, albo wniosku o zawezwanie do próby ugodowej. Dokonanie takiej czynności oznacza, że termin został zachowany, a nie przerwany czy też zawieszony. Ponadto, sąd jest zobowiązany z urzędu badać, czy w rozpoznawanych sprawach rzeczony termin nie wygasł. Ze względu na tak rygorystyczny charakter tego terminu Trybunał Konstytucyjny uznał, że winien on zostać wydłużony, gdyż ówczesna regulacja naruszała prawo własności i inne prawa majątkowe. Częstą sytuacją było bowiem to, że właściciele nieruchomości, użytkownicy wieczyści, czy też osoby uprawnione z praw rzeczowych do nieruchomości dowiadywali się o wprowadzeniu ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości w postaci rozporządzenia czy też aktu prawa miejscowego za późno, już po upływie dwóch lat od wejścia w życie takiego aktu prawa miejscowego, albo rozporządzenia.

Przepisy dotyczące nowego – 3 letniego terminu dla zgłaszania roszczeń rekompensacyjnych weszły w życie 14 marca 2019 r. Do roszczeń, które powstały przed 14 marca 2019 r., a jeszcze nie wygasły w tym dniu, należy stosować już nowy, wydłużony termin.

Pomimo, obszerności powyższego wpisu, nie wyczerpałam tematu. Opisywane powyżej roszczenia rekompensacyjny mają charakter ogólny i uzupełniający. W każdym przypadku zanim sięgnie się po art. 129 Prawa ochrony środowiska należy zastanowić się czy konkretny stan faktyczny nie winien być rozstrzygnięty  na gruncie innych, szczegółowych przepisów.  Przykładowo:

  • w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzeń (tj. Dz.U z 2018, poz. 1945) obowiązują regulacje prawne, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części;
  • 1 kwietnia 2019 r. weszła w życie nowa regulacja prawna, wprowadzona do w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidująca, że „jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, w wyniku uwzględnienia ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenu związanych z lokalizacją lotniczego urządzenia naziemnego (tj. obiektów i urządzeń do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania obsługi ruchu lotniczego) i powierzchni ograniczających zabudowę, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części;
  • inny przykład to ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w której zostały zawarte podstawy prawne roszczeń o wykup nieruchomości.

Katarzyna Ludwichowska

Radca prawny


[1] W Polsce obecnie istnieją 23 trzy parki narodowe. Wszystkie zostały utworzone na mocy rozporządzeń Rady Ministrów, jeszcze przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, która wprowadziła tryb tworzenia parku narodowego w drodze ustawy.

[2] Dla porządku należy zauważyć, że Prawo ochrony środowiska błędnie w art. 136b ust. 3  oraz w art. 136c ust 2 pkt 5 nadal posługuje się pojęciem rozporządzenia o utworzeniu strefy przemysłowej. Od listopada 2008 r. strefy przemysłowe są tworzone w drodze uchwały sejmiku województwa, a nie jak uprzednio w drodze rozporządzenia wojewody.